國家發展改革委關于
完善國有景區門票價格形成機制
降低重點國有景區門票價格的指導意見
發改價格〔2018〕951號
各省、自治區、直轄市發展改革委、物價局：
為貫徹落實中央經濟工作會議和《政府工作報告》精神，促進旅游業高質量發展，現就完善國有景區門票價格形成機制、降低重點國有景區門票價格提出如下意見。
一、重要意義
完善國有景區門票價格形成機制、降低重點國有景區門票價格，是加快發展全域旅游，推動景區及旅游業實現持續健康發展的重要舉措。近年來，各級政府有關部門加強景區門票價格監管，對遏制門票價格過快上漲發揮了一定作用，但門票價格管理和定價機制中的深層次矛盾問題依然存在。一些地方過份依賴門票經濟，門票價格“額外負擔”過重問題突出；現行價格機制對不合理定價行為有效約束不夠，定價科學性、規范性亟待提高，導致部分重點國有景區門票價格水平被不斷推高，一定程度上抑制了旅游消費增長，不利于發展全域旅游和旅游業轉型升級。
風景名勝區、自然保護區、文物保護單位、國家公園等公共資源為全民共有，是弘揚傳統文化、加強愛國主義教育、保護生態環境的重要載體，依托這些資源建設的國有景區具有較強的公益屬性。完善國有景區門票價格形成機制、降低重點國有景區門票價格，有利于理順國有景區功能定位，加快構建充分體現社會效益、社會效益和經濟效益相統一的國有景區運營管理體制機制；有利于優化旅游環境，積極解決人民群眾關心的問題，充分釋放旅游消費需求，更好滿足人民美好生活需要；有利于推進旅游業供給側結構性改革和高質量發展，推動旅游業加快由門票經濟向產業經濟、小眾旅游向大眾旅游、景點旅游向全域旅游轉型升級，形成旅游業供給結構優化和總需求穩步擴大的良性循環。
二、基本原則和主要目標
（一）基本原則
堅持公益導向。堅定不移貫徹以人民為中心的發展思想，秉持旅游為民、旅游惠民理念，以逐步實現公共資源全民共享、景區服務費用游客合理分擔為門票價格改革取向，將游客付費范圍限定在所享受的景區服務，充分體現公共資源建設的國有景區公益屬性，促進大眾旅游消費，增強人民群眾獲得感、幸福感。
堅持科學定價。加強國有景區門票定價制度建設，以規范成本構成為核心，建立主要補償景區服務和生態環境保護合理成本并適當反映景區價值的價格形成機制，推動政府和景區價格行為科學化、規范化。
堅持有序推進。綜合考慮各地區經濟社會發展水平及景區規模等級差異，區分景區不同經營管理模式，因地制宜，分類施策，分批推進，加快清理門票價格中的不合理負擔，逐步創造條件推動國有景區門票價格回歸合理區間。
堅持公開透明。推行國有景區門票價格管理程序公開、決策公開、結果公開、執行公開及景區收支情況公開，接受社會監督。
（二）主要目標
2018年，在推進完善國有景區門票價格形成機制同時，降低重點國有景區門票價格任務取得明顯成效。到2020年，以景區合理運營成本為基礎，科學、規范、透明的國有景區門票價格形成機制基本健全，對促進景區持續健康發展、推動旅游業高質量發展的作用明顯增強。
三、完善國有景區門票價格形成機制
對利用公共資源建設的國有景區，以補償合理運營成本、保持收支總體平衡為改革方向，完善門票價格形成機制，明確定價成本構成、規范定價程序、加強收支監管，提高定價科學性、監管有效性。
（一）合理界定成本構成。實行政府定價管理的景區，門票定價成本應嚴格限定在景區游覽區域范圍內維持景區正常運營所需的合理支出，主要包括：（1）自然、文化遺產等資源保護支出；（2）為游客提供基本游覽服務所發生的設施運行維護、人員薪酬、財務費用等方面的成本支出；（3）為游客提供基本游覽服務所需的固定資產折舊。景區支出中依法應由各級政府承擔部分，以及與景區正常運營無關的支出，不得計入景區門票定價成本；各級政府提供的補貼和已通過單獨收費補償部分，以及景區特許經營收入，應沖減景區門票定價成本。
（二）創新價格管理方式。各地區可根據景區實際情況，對其門票價格實行政府定價或政府指導價。季節性較強的景區，可分別制定淡季、旺季門票價格，引導客流均衡分布，淡旺季票價應保持合理比價關系。對實行政府指導價的景區，可以采取價格上限管理方式，允許景區經營管理者在不超過政府規定上限價格的范圍內，根據旅游市場供求狀況自主確定具體價格水平。景區在政府指導價范圍內調整具體價格水平、淡旺季票價執行時間等，應當提前3個月向社會公布，并抄報價格主管部門。
（三）嚴格履行政府定價程序。制定實行政府定價管理的景區門票價格，應當嚴格按照《政府制定價格行為規則》（國家發展和改革委員會令第7號）等規定，履行定價成本監審或成本調查、聽取社會意見、合法性審查、集體審議、作出價格決定并及時向社會公告等程序。對以外地游客為主的景區，可通過網絡公開征求意見或創新價格聽證方式，廣泛聽取意見建議。景區經營管理者拒絕提供成本監審或成本調查所需資料，或者提供虛假資料、不完整提供資料的，定價機關可以中止成本監審或成本調查、按照從低原則核定成本。降低景區門票價格可按有關規定采取簡易程序。景區實行免費開放的，應及時向社會公告，不需履行其他定價程序。
（四）建立定期評估調整機制。門票價格制定后，價格主管部門應當對門票價格執行情況進行跟蹤調查和監測，每3年進行一次評估，重點評估景區游客數量變化、運營成本變動、收支節余等情況，以及社會各方面對門票價格的意見，根據評估結果及時調整門票價格。鼓勵引入第三方機構開展評估。
（五）加強景區收支監管。加強景區門票收入及其他各類收入、支出監管，保證景區收入主要用于景區運營所需合理支出。鼓勵有條件的地方探索建立國有景區運營狀況、收支信息公開制度，主動向社會披露相關信息，提高價格相關信息透明度。
（六）規范景區價格行為。所有景區應嚴格落實明碼標價規定，在其網站、收費場所等醒目位置公示門票價格及游覽服務內容（含優惠門票價格及優惠對象、優惠條件等），以及單獨收費的相關服務等價格；設有通票、聯票的景區，其通票、聯票價格及游覽服務內容也應一并公示，通票、聯票價格應低于各單項門票價格之和，不得強制購買通票、聯票，保障游客知情權、選擇權。不得區別本地外地游客設置兩種門票價格。除法律法規明確規定外，各地區、各景區不得將各種門票、游覽服務、保險等捆綁銷售，不得價外加價或強制代收其他任何費用。
（七）加強景區門票價格監管。各地區有關部門要持續加強對景區門票及游覽服務價格的監管，及時依法查處景區不按規定明碼標價、不執行優惠政策、擅自漲價、通過捆綁銷售變相漲價等違法違規行為。各級價格主管部門應會同有關部門，建立健全景區價格失信懲戒機制，將景區不執行國家價格政策，有令不行、有禁不止，以及通過大額回扣爭搶客源等擾亂景區價格秩序行為，作為景區及其主要負責人不良信用記錄納入全國信用信息共享平臺，實施失信聯合懲戒。
四、降低重點國有景區門票價格
各地區要按照本指導意見關于完善價格形成機制的原則要求，以認真開展定價成本監審或成本調查、糾正違規不合理收支行為為抓手，確保2018年降低重點國有景區門票價格工作取得實效。
（一）突出重點。各地區要以利用國家級風景名勝區、國家級自然保護區、全國重點文物保護單位、國家公園等公共資源建設，旅游景區質量等級評定為5A級，且現行價格水平較高的國有景區為重點，科學制定方案，切實降低偏高門票價格，并積極推動4A級及以下國有景區降價。對社會反映集中、“高定價大折扣”等問題突出的景區，要進一步加大降價力度。
（二）抓住關鍵。各地區應重點圍繞當前景區門票價格管理中存在的突出問題，認真開展定價成本監審或成本調查，加大景區正常運營所需以外不合理支出的清理力度，相應降低門票價格。重點清理規范地方政府有關部門在全國政府性基金目錄清單、中央及地方行政事業性收費目錄清單之外，違規向景區或通過景區門票向游客收取的政府性基金、行政事業性收費；地方政府有關部門或其授權管理單位在法律法規明確規定以外，以各種形式、名義參與景區門票收入或經營利潤分成，將景區門票收入用于景區以外設施建設運行維護，或將景區門票收入用于補充地方財政收入等。
（三）分批推進。各地區要盡早制定降低重點國有景區門票價格的工作方案，明確具體目標、重點任務、時間節點，成熟一批、實施一批。對于受客觀條件限制，降價難以一步到位的景區，以及短期內擬先走一步實施降價的景區，要提出分步到位的方案并嚴格落實。各地區應確保于今年9月底前降低偏高的重點國有景區門票價格取得明顯成效，鼓勵各地區根據實際情況，加快工作進度。各省（區、市）價格主管部門要認真總結降價工作取得的成效和問題，形成書面材料，于2018年11月底前報送國家發展改革委。
五、保障措施
（一）提高認識、壓實責任。地方政府對降低重點國有景區門票價格承擔主體責任。各省（區、市）價格主管部門應當會同有關部門，在當地黨委、政府統一領導下組織實施完善價格形成機制、降低重點國有景區門票價格工作。各地區有關部門要進一步提高認識、統一思想，增強責任感和主動性。部門主要負責同志是第一責任人，要親自抓，分管負責同志要全力抓，層層抓落實，確保按時按質完成。
（二）加強協作、務求實效。各地區要建立降低重點國有景區門票價格工作協作機制，及時研究解決存在的問題。要認真開展定價成本監審或成本調查，科學測算制定降價方案。要進一步加強旅游市場秩序整治，持續做好價格監督檢查。各有關部門要加強政策聯動，優化政策組合，確保平穩實施。各地區不得避重就輕、流于形式、敷衍搪塞；不得明降暗升，在降低門票價格同時，提高景區內交通運輸等其他游覽服務價格，變相增加游客負擔。
（三）強化督導、狠抓落實。各地區要建立健全定期調度督導制度，加強督察問效，及時評估工作進展情況，查找不足，改進工作，確保不折不扣完成預期目標。充分發揮典型引導和社會監督作用，推廣先進經驗做法；對工作進展滯后的，要及時督導，限時推進，加快落實。國家發展改革委將會同相關部門全程跟蹤各地區降低重點國有景區門票價格工作進展情況，定期通報。對有令不行、進展遲緩的地區，組織專項督查。
（四）加強宣傳、回應關切。各地區、各有關部門要加強政策宣傳解讀，重點宣傳完善景區門票價格機制、降低重點國有景區門票價格對拉動旅游消費、推動全域旅游發展、促進旅游業高質量發展的重要意義，以及取得的成效和典型經驗，及時回應社會關切，為開展工作營造良好輿論環境。
國家發展改革委
2018年6月28日
